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2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，整合优化现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园等。《指导意见》对交叉重叠的自然保护地整合，提出两条原则要求：一是以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，将符合条件的优先整合设立国家公园；二是其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子。由于国家级风景名胜区的设立发布和规划审批部门均为国务院，从设立和规划审批角度，其保护级别和保护强度高于森林公园、地质公园等依部门规章设立的其它自然公园。因此，空间上与森林公园、地质公园等重合的国家级风景名胜区，原则上应继续保留为风景名胜区。文章利用ArcGIS空间分析技术，从国家公园空间布局研究、自然保护区与风景名胜区整合优化原则以及风景名胜区自身特色属性方面，探讨中国自然保护地体系建设对国家级风景名胜区保护发展的总体影响，提出自然保护地空间整合优化宜实事求是、科学论证、客观评估交叉重叠空间区域保护强度，以用途管制为主要手段进行整合，风景名胜区的整合与保护宜尊重中国国情、坚持中国特色、突出风景价值等建议。 本文引用信息：张同升, 孙艳芝.自然保护地优化整合对风景名胜区的影响[J].中国国土资源经济,2019，32（10）:08-19. 概念界定 国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域。符合生物多样性富集、自然生态系统重要特征的大面积风景名胜区，可能将被整合为国家公园。对于多大规模是“大面积”自然生态系统，目前没有形成统一的标准和共识。有学者建议500km2以上为“大面积”。有研究表明，老虎、狮群、雪豹等的领地范围取决于猎物的丰富程度，一般在100至400km2之间。《风景名胜区总体规划标准》（GBT 50298-2018）将风景名胜区按用地规模进行划分，100km2以下的为中小型风景名胜区，101-500km2的为大型风景名胜区，500km2以上的为特大型风景名胜区。本文将国家公园所要求的“大面积”自然生态系统暂界定为100km2以上。 1、国家公园建设的影响 1.1基于生物多样性保护优先区的数理分析生物多样性保护优先区边界范围的划定综合考虑了生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素。在生物多样性保护优先区的保护范围内，满足大面积自然生态系统及物种保护需求、有可能转变成为陆地国家公园的国家级风景名胜区有48处，有可能转变成海洋国家公园的国家级风景名胜区有4处。1.2基于生态地理区划候选国家公园的数理分析以欧阳志云等人基于生态系统优先保护区、物种保护关键区、具有代表性的自然景观区，结合生态系统重点服务功能区分布特征并参考各类保护地名录研究确定的84处国家公园候选区域为基础，综合考虑生态价值、自然属性和大面积自然生态系统，有29处国家级风景名胜区可能转化成为国家公园。 1.3基于生物地理区划候选国家公园的数理分析以唐芳林团队参照解焱等研究的中国生物地理区划和国务院《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区，从资源禀赋、建设适宜性、管理可行性三个方面评估遴选出84处国家公园建议名单，其中涉及到45处风景名胜区。1.4国家公园空间布局对风景名胜区的综合影响分析基于大面积自然生态系统，综合生物多样性保护及欧阳志云等、唐芳林等关于国家公园空间布局的研究，同时满足多目标国家公园建设条件、有可能转变成为国家公园的风景名胜区有13处（表1）。
国家公园要求保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，符合以下特征的风景名胜区可能并不适宜直接划转为国家公园：（1）面积规模太小的；（2）可游面积比例过高，单位可游览面积游客量很高的；（3）城市近郊市政建设和旅游设施建设强度很高的。综合风景名胜区总面积、可游览面积、游人量、风景区类型以及距离城市距离，遵循面积大于100km2、可游览面积占比小于30%、游人量小于100万人、距离城市大于50km以及以自然生态系统为主要保护对象等极为严格遴选条件下，有6个风景名胜区可能会被划并为国家公园（表2）。
《指导意见》将国家公园和自然保护区划定为核心保护区和一般控制区两个区。自然保护区与风景名胜区空间重合区域，不宜“一刀切”，简单地将风景名胜区空间划并为自然保护区，应基于该区域两者实际的保护级别和建设强度要求整合。例如，两者空间重叠区域属于自然保护区的核心区，则不论是否属于风景名胜区的一级保护区还是二级、三级保护区，均可划并为自然保护区；如果两者重叠空间属风景名胜区的一级保护区（严格禁止建设区），同时又属于自然保护区的一般控制区，则宜保留为风景名胜区。 此外，鉴于之前很多自然保护区是基于“抢救式保护”而匆忙划定的区域，现实操作中，存在自然保护区范围不清晰、核心区内存在大量村镇居民点等问题，使得自然保护区分区的合理性和科学性颇受质疑，在与其它类型自然保护地优化整合时宜再进行补充论证，确保自然保护区的分区科学、清晰、准确。 4、若干建议 （1）新时代风景名胜区的保护管理“继续加强，不能削弱”，应保持风景名胜区国家法定自然文化遗产保护地的性质不改变，保护强度及总体规划管理级别不降低，保护功能不弱化； （2）实事求是、科学论证、客观评估风景名胜区与其它自然保护地空间重叠区域的保护要求，以保护强度就高不就低为原则整合；（3）自然保护地的空间整合优化宜建立在客观翔实的数据评估基础上，纳入以用途管制为主要手段的国土空间规划中； （4）自然保护地的保护发展，应当尊重中国国情、坚持中国特色，积极与新时期国际自然文化融合的价值理念和做法趋势接轨，突出山水自然“悦形”“畅神”“启智”价值。单纯从自然生态系统保护划定自然保护地，容易忽视中国自然文化高度融合发展的历史和现实，会导致部分遴选出来的国家公园名单与人们长久以来对中国文化自然遗产地的认知常识相悖。 作者信息 张同升（1978—），男，山东省潍坊市人，中国城市建设研究院有限公司世界遗产保护发展中心主任、研究员，中国城市规划学会风景环境规划设计学术委员会秘书长，经济地理博士，研究方向：国家公园、世界遗产及国土空间规划。 （文章来源：转自公众号“中国国土资源经济”） |
